GZS

2. Osnutek zakona o podnebnih spremembah: preuranjen in brez pravih učinkov za okolje

07.01.2011
Na včerajšnjem posvetu z naslovom Zakon o podnebnih spremembah: Izziv ali breme? Komu koristi – okolju?, ki ga je organizirala GZS, so udeleženci razpravljali o drugem osnutku zakona. Opozorili so na ključne pomanjkljivosti in dileme ter poudarili, da zakon zavračajo, saj je bistveno bolj kot v varovanje okolja s primernimi spodbudami in osveščanjem usmerjen v nove obremenitve in nove oblike okoljskega poročanja. Izpostavili so nujnost preseči neusklajenost in slabo delovanje velikega števila že obstoječih predpisov na področju doseganja podnebnih in okoljevarstvenih ciljev ter izvesti vse potrebne aktivnosti za učinkovitejšo rabo energije.
Podpredsednik GZS za razvoj, Marjan Mateta, je današnji posvet ocenil kot priložnost, da gospodarstvo predlagateljem zakona o podnebnih spremembah ponovno argumentirano pojasni, zakaj zakonu nasprotuje.

Alenka Avberšek, izvršna direktorica GZS za zakonodajo in politike, je poudarila, da je »stališče GZS v imenu gospodarstva do obeh osnutkov zakona o podnebnih spremembah rezervirano, odklonilno. Menimo, da še ni primeren za nadaljnjo obravnavo, je pa danes primeren trenutek za razpravo«. Gospodarstvo podpira nujnost strateškega razmisleka in vključevanja razvojnih prioritet, ki jih terjajo podnebne spremembe in trajnostni razvoj, v vse sektorske politike, vendar pa po njenem prepričanju sodijo prej v podnebno strategijo kot v zakon. Strategija sama bi se morala obravnavati hkrati z dolgoročnimi strategijami na področjih urejanja prostora, vodnega gospodarstva, energetike, prometa, kmetijstva, raziskav in razvoja, ki morajo biti za dejansko doseganje širših okoljskih in podnebnih ciljev usklajene z zeleno davčno reformo oziroma z ukrepi nove integralne industrijske politike. Slovenija potrebuje smiseln nabor usklajenih ukrepov in projektov oz. naložb podjetij in države za obdobje do 2015 oziroma 2020, sicer razvojnih vlaganj, investicij in rasti v gospodarstvu ne bo.

Temeljni premislek bi moral biti v smeri, ali glede na to, da »imamo v Sloveniji množico slabo delujočih, neusklajenih, neizvajanih zakonov, operativnih programov, akcijskih načrtov, res potrebujemo zakon o podnebnih spremembah. Nismo prepričani, da bi morala Slovenija med prvimi v Evropi sprejeti zakon«. Na osnovi številnih mnenj članov GZS je ocenila, da zakon v predlagani vsebini povečuje administrativno in finančno obremenjenost gospodarstva. Izrecno je poudarila, da je nujno oblikovati usklajene instrumente integralne industrijske in ostalih razvojnih politik, ki bodo vključevali tudi podnebne cilje. Pogoj za pripravo novega zakona je hkratna revizija delovanja že veljavnih predpisov in akcijskih načrtov/operativnih programov. Izpostavila je, da gospodarstvo od države za doseganja podnebnih ciljev pričakuje uvedbo zelenih javnih naročil, demonstracijskih in pilotnih projektov, usmerjenih v trajnostni razvoj, nizkoogljične tehnologije, uvedbo zelene davčne reforme, uvedbo nove sheme oprostitve plačila CO2 dajatve za tiste, ki emisije zmanjšujejo, ter sistemske spodbude za prostovoljne aktivnosti (npr. EMAS).

Direktor Službe Vlade RS za podnebne spremembe, Jernej Stritih, je odgovoril na ključne dileme, ki jih izpostavlja gospodarstvo že od prvega osnutka zakona dalje. »Dosegli smo cilj, da v Sloveniji teče razprava o teh vprašanjih. Tako se postopoma oblikuje tako strategija kot podpora ukrepom za doseganje podnebnih ciljev«. Izvedbena vrzel pri okoljski zakonodaji je po njegovih besedah prepoznan problem. Zakaj se zakon v Sloveniji pripravlja med prvimi v EU, je utemeljil s tem, da je »preteklo čakanje in mehanična transpozicija del razlogov za sedanjo izvedbeno vrzel«. Zato je bolje biti aktiven igralec kot samo slediti zavezam. Dodano vrednost zakona vidi v pripravi prvega poročila o izvajanju operativnega programa za zmanjševanje emisij toplogrednih plinov; v odgovornosti za določitev ogljičnega proračuna in njegovo izvajanje; v pravnih osnovah za opredelitev dolgoročnih ciljev zmanjšanja emisij ter za mednarodno pomoč državam v razvoju. Zato je zakon kot tak eden izmed ključnih ukrepov izhodne strategije vlade.

Janja Leban, vodja Službe za varstvo okolja na GZS, je spregovorila o konkretnih dilemah predlaganega zakona in izvajanju veljavnega zakonodajnega okvira. Izpostavila je 24 krovnih ukrepov s področja podnebnih sprememb. »Večji del se jih delno izvaja: 7 zadovoljivo, 14 delno zadovoljivo, nezadovoljivo pa 2. Tu sta ključna področja javni potniški promet in ravnanje z odpadki«. Opozorila je na nujnost dolgoročne strategije do leta 2020. Izpostavila je odprta vprašanja v zvezi z ogljičnim proračunom, kjer ni jasno določeno, kdo so zavezanci za njegovo izvajanje. Skeptična je bila tudi do ogljičnega odtisa kot merila za določanje emisij, saj »nikakor ne omogoča predstavitve celovitosti vrednotenja okoljskih vplivov«. Metodologije za njegovo opredeljevanje so šele v razvoju, zato je njegova - tudi prostovoljna - uzakonitev preuranjena.

Marjan Mateta je zavrnil v pojasnilih k osnutku zakona navedene razloge, ki naj bi utemeljevali njegovo pripravo. V Sloveniji imamo že v obstoječi zakonodaji in razvojnih dokumentih dovolj podlage za dolgoročne razvojne in investicijske odločitve, določitev odgovornosti oz. delitve bremena za doseganje ciljev, prilagajanje na posledice podnebnih sprememb … V državah EU so že leta 2001 z okoljskimi davki zbrali 6,5% davčnih prihodkov in 2,7 odstotkov BDP. V Sloveniji smo po podatkih MF istega leta z okoljskimi taksami zapolnili 13,4% državnega proračuna in s tem dosegli 3,2% BDP. Slovenija je prva izmed srednjeevropskih držav že leta 1997 uvedla CO2 takso. V obdobju 1999 do 2004 je bilo tako zbranih 333 mio evrov; v letu 2006 35,8 mio evrov, v letu 2007 pa 29,8 mio evrov. Pa vendar smo dosegli le 10% zastavljenih ciljev NEP. Na neučinkovitost obstoječega sistema kaže tudi to, da je bilo izmed okoli 100.000 aktivnih gospodarskih družb in samostojnih podjetnikov sklenjenih le 196 pogodb z MOP o prostovoljnem zmanjšanju CO2 za obdobje 2005 – 2009. Več podjetij se za take pogodbe ni odločilo, ker je bil sistem izjemno zapleten, nespodbuden in administrativno obremenjujoč. Komentiral je mnenje ARSO iz decembra 2009, da naj bi se agencija zavzemala za enostaven, transparenten in okoljsko učinkovit model. Po njegovih besedah smo »dosegli enostaven in transparenten model. Nismo pa dosegli okoljsko učinkovitega modela, ker ga sploh še nismo naredili«. Vprašal se je, zakaj je Slovenija tako energetsko nekonkurenčna, čeprav rezerve obstajajo. »Treba je izvajati aktivnosti. Ne moremo delati novih dokumentov, ne uvajati novih obremenitev, v javni upravi zaposlovati ljudi, ne da bi zares izvajali aktivnosti, s katerimi bi cilje dosegli«.

Mateta se je strinjal, da se na mednarodni ravni okoljske zahteve zaostrujejo. Vseeno pa je prepričan, da ni potrebno sprejeti zakona o podnebnih spremembah pred letom 2013, ker imamo v Sloveniji za to dovolj strateških dokumentov in predpisov. Bistveno bolj smiselno in ceneje bi bilo v naslednjih dveh letih spremljati, kaj bodo na tem področju storile druge države ter nadoknaditi tisto, kar doslej nismo uspeli izvesti. Način delovanja je treba spremeniti iz neuspešnega v akcijo. »Zeleno luč na semaforju vlade, ki naj bi se prižgala ob sprejemu zakona o podnebnih spremembah naj nadomesti zelena luč za nadomestitev implementacijskega deficita obstoječih sprejetih zakonov, uredb, akcijskih načrtov do 2013, vključno z odpovedjo pogodb o zaposlitvi tistim, ki ne izpolnjujejo svojih obveznosti; vsebinsko izvedbo zelene davčne reforme ter sprejem vsebinskega zakona o podnebnih spremembah po letu 2013«.

Udeleženci posveta so se strinjali, da zakonodajalec s pripravo zakona prehiteva ter izpostavili ključen problem – nalaganje dodatnih obveznosti gospodarstvu brez prikaza in opredelitve spodbud, ki jih podjetja pridobijo z zmanjševanjem emisij CO2. Ni potreben nov zakon, potrebne pa so aktivnosti v smislu doseganja podnebnih ciljev. Konkretne obremenitve je treba zmanjšati, da bomo ostali konkurenčni, seveda pa morajo izdelki biti skladni tudi z okoljevarstvenimi zahtevami, saj jih sicer sploh ne bi bilo mogoče prodajati. Čeprav se ogljični odtis in prilagajanje tehnologij podnebnim ciljem že uveljavlja, pa so metodologije za njegov izračun še v razvoju. Zato je prenagljeno uvajanje različnih med seboj neusklajenih metodologij v zakon preuranjeno. Na to je opozorila tudi Antonija Božič Cerar iz GZS, ki je dejala, da so v pripravi ISO 14067 standardi o ogljičnem odtisu. Razlog za majhno število podjetij, ki se odločajo za EMAS in EcoLabel, pa je v zahtevnih in dolgotrajnih administrativnih postopkih v Sloveniji. Zato je še posebej pomembno spodbujanje države pri uvajanju teh sistemov.


Stališče GZS
2. osnutek zakona o podnebnih spremembah (5.1.2011)
Strateški svet za politiko energije in podnebne spremembe pri GZS je 5. oktobra 2010 do prvega osnutka zakona zavzel stališče, da zakon v predstavljeni vsebini ni ustrezen za sprejem na Vladi in nadaljnjo parlamentarno obravnavo. Enako menimo tudi za vsebino drugega osnutka, kar pa ne pomeni, da gospodarstvo nasprotuje predpisom in ukrepom za odgovorno ravnanje z okoljem. Utemeljitev tega stališča GZS je bila 24. decembra 2010 posredovana tudi predsedniku Vlade RS in pristojnim ministrstvom.

V gospodarstvu podpiramo nujnost strateškega razmisleka in vključevanja razvojnih prioritet, ki jih terjajo podnebne spremembe in trajnostni razvoj, v vse sektorske politike. Poudarjamo pa, da sodijo prej v podnebno strategijo kot v zakon. Strategija sama bi se morala obravnavati hkrati z dolgoročnimi strategijami na področjih urejanja prostora, vodnega gospodarstva, energetike, prometa, kmetijstva, raziskav in razvoja idr., ki morajo biti za dejansko doseganje širših okoljskih in podnebnih ciljev usklajene z zeleno davčno reformo oziroma z ukrepi nove integralne industrijske politike (IIP). Slednja je v fazi obravnave tako na ravni Evropske komisije kot v Sloveniji, medtem ko so ostale, z izjemo razvojno inovacijske strategije, še zelo nedodelane ali opuščene. 

Cilj aktualne integralne industrijske politike je socialna in trajnostno naravnana, nizkoogljična, a globalno konkurenčna družba. Pogoj, da bi Evropa ohranila svoj socialni model in hkrati vodila politiko odgovornosti za trajnostno rast kot zavezujoč globalni cilj, je dvig produktivnosti industrije in z njo povezanih dejavnosti. Tem bolj to velja za Slovenijo, ki zaradi razvojnih zaostankov, nadpovprečnega deleža energetsko intenzivne industrije in mnogih drugih razlogov okoljskih, ekonomskih in drugih strateških ciljev ne dosega.

Celovita trajnostna razvojna strategija Slovenije, katere del je tudi nizkoogljična družba, je zato zelo kompleksna in časovno zahtevna. Zahteva preudarnost najbolj kompetentne stroke, mednarodno primerljivost, uravnoteženo vključevanje vseh deležnikov, tako gospodarstva kot ostalih, neodvisnih javnosti, tudi finančno neodvisnih NVO.

V gospodarstvu ne vidimo nobenega razumnega argumenta, da bi morala Slovenija po zgledu Velike Britanije med prvimi sprejeti zakon v predlagani vsebini ZPS-2. Dejstvo je, da je ta zakonodaja v drugih državah članicah šele v fazah razvoja. To velja za Avstrijo, Madžarsko, Belgijo, ki so sprejemanje zakonov ustavile zaradi nedefiniranih proračunskih sredstev oziroma ukrepe uveljavljajo v smeri osveščanja, razumevanja in spodbujanja. Nemčija z zakonom ne hiti, sprejema pa ukrepe pospešitve prostorskega umeščanja objektov v prostor, podobno kot Francija v sicer širšem okoljskem zakonu.

Zavračamo nov zakon, ki ne more odpraviti razlogov za slabo delujoče in neusklajene, neizvajane zakone, operativne programe, akcijske načrte in strategije s tega področja. Očitno je, da uvedba zgolj novega zakona Urada za podnebne spremembe ne more odpraviti neusklajenosti znotraj ministrstev in med njimi ter drugih razlogov, zaradi katerih Slovenija ne dosega strateških okoljskih ciljev. Nov zakon ne bo odpravil bremena okoli 500 okoljskih predpisov, ki so nemalokrat zahtevnejši kot v drugih državah članicah, kar gospodarstvu povzroča velike težave in tudi stroške in znižuje konkurenčnost.

Da se sprejeti ukrepi in zaveze v praksi slabo uresničujejo, potrjuje tudi Poročilo o spremljanju izvajanja Operativnega programa zmanjševanja emisij toplogrednih plinov do leta 2012 (z dne 19.7.2010). Od 24 ukrepov, podrobneje razčlenjenih v 86 ukrepov oz. instrumentov 13 posameznih resorjev, se le 8 krovnih ukrepov izvaja zadovoljivo, 13 delno zadovoljivo, 2 nezadovoljivo (eden v sektorju promet, eden s področja ravnanja z odpadki), za 1 ukrep pa pristojno ministrstvo ni podalo poročila. Med slabo ali nedelujočimi so npr. okoljska dajatev za onesnaževanje zraka z emisijo ogljikovega dioksida in z njo povezano novo shemo za oprostitve plačila okoljske dajatve, spodbujanje javnega potniškega prometa, spodbujanje energetske učinkovitosti v javnem sektorju in s tem povezava zelena javna naročila. Čeprav je bil rok za pripravo nove sheme konec 2009 (OP TGP-1) oz. naknadno oktober 2010 (poročilo o izvajanju OP TGP-1), osnutka nove sheme oprostitev, ki bo podjetja spodbujala za doseganje ciljev, še ni v javni obravnavi. Medtem ko je bila razprava o predlogu uredbe za zelena javna naročila zaključena že konec februarja 2010, končno besedilo uredbe še ni pripravljeno oziroma dano v ponovno usklajevanje. Menimo namreč, da je za spodbujanje zmanjševanja vplivov na okolje, med njimi tudi emisij toplogrednih plinov, priprava in izvajanje te uredbe ključnega pomena.

Zakonu nasprotujemo, ker se s predvidenimi ukrepi podvaja z drugimi okoljskimi predpisi in ker ne vključuje nedvoumne analize dejanskih učinkov na gospodarstvo in okolje. Ob upravičenih zahtevah predlagatelja zakona za odgovorno ravnanje z okoljem, ki velja tako za podjetje kot državo in družbo, mora namreč izhajati iz širšega vidika družbene odgovornosti tudi do zaposlenih, dobaviteljev, lastnikov, učinkovite države in ustvarjalne družbe, vendar mora zagotoviti tudi njihovo ekonomsko uspešnost oziroma konkurenčnost, da te odgovornosti zmorejo.

Gospodarstvo je davčno preobremenjeno tako z vidika obdavčitve dela kot z vidika okolja, hkrati pa kritično do nenamenske porabe okoljskih dajatev. Zakon zavrača, ker je izhajajoč iz Preambule k zakonu bistveno bolj kot v varovanje okolja s primernimi spodbudami in osveščanjem usmerjen v nove obremenitve in v nove oblike okoljskega poročanja.

Primerjava Slovenije z ostalim državami EU na področju okoljskih dajatev za leto 2008 kaže, da proračunski prihodki iz naslova teh dajatev v Sloveniji predstavljajo 3% BDP oziroma 0,6% več kot je povprečje EU-27, kar nas uvršča na šesto mesto.

Največji del prihodkov v javno blagajno iz tega naslova predstavlja obdavčitev energije oziroma prihodki iz trošarine na energente in električno energijo ter obdavčitev emisije ogljikovega dioksida. Po prihodkih glede na BDP iz naslova okoljskih obdavčitev (trošarine in CO2 dajatev) je Slovenija med EU 27 na drugem mestu, na tretje po pobranih trošarinah. Čeprav prinašajo t.i. čiste okoljske dajatve (obdavčitev onesnaževanja in raba naravnih virov) sorazmerno majhen prihodek v državno blagajno, se Slovenija po deležu BDP iz tega vira uvršča na peto mesto med EU-27.

Pri tem je Slovenija po implicitni davčni stopnji na energijo med EU 27 na 11. mestu. Na najvišjih mestih so Danska, Nemčija, Italija, Nizozemska, Velika Britanija in Švedska, kjer višje obdavčitve energije povezujejo z nižanjem obdavčitev iz dela oziroma s t.i. zeleno davčno reformo. Ključno pri tem je tudi to, da večina navedenih držav za varstvo okolja in varčevanje z energijo nameni precejšnji delež državnih pomoči, največkrat v obliki davčnih olajšav. Švedska kar 85% vseh državnih pomoči namenja okolju, Nizozemska 58%, Nemčija 41% itd. Slovenija je leta 2008 namenila varstvu okolja in varčevanju z energijo 7,2% državnih pomoči, v letu 2010 pa povečala trošarine za električno energijo in plin za trikratnik (brez posredovanja GZS za 12-kratnik). Trošarine, ki jih plačujejo podjetja na en in drug energent, so v Sloveniji tako med najvišjimi v Evropi.

Zavračamo zakonsko uvajanje osrednjih mehanizmov za blaženje podnebnih sprememb, kot sta ogljični proračun in ogljični odtis.

Čeprav se zavedamo, da bo ogljični odtis (ali okoljski odtis) prej ali slej ključen element konkurenčne prednosti na trgu kot posebna "carinska ovira", smo prepričani, da je urejanje tega z zakonom preuranjeno, saj so mednarodni standardi šele v pripravi, usklajevanje metodologij pa poteka tudi na ravni EU. Gre za zahteven proces, ki terja znanje in precejšnje kadrovske in finančne vire. Poleg tega so v zvezi z označevanjem proizvodov v veljavi tako obvezni ukrepi (energijske nalepke, energetske izkaznice) kot tudi prostovoljne sheme (eco-label, energy-star), samo izvajati jih je treba, promovirati in dodatno spodbujati z zelenimi javnimi naročili in finančnimi instrumenti.

Ob tem, ko bi bila podrobnejša opredelitev teh dveh mehanizmov prepuščena operativnim programom, ni dovolj jasno, kdo so zavezanci in kakšne so njihove obveznosti. Zavračamo dodatna poročanja o emisijah in se sprašujemo, koliko je zavezancev za poročanje, v kolikšni meri se neposredno ali posredno nanaša na gospodarstvo in ali je ukrep opravičljiv z vidika stroškov in učinkov, ki jih bo dosegel.

Gospodarstvo od države pričakuje oblikovanje usklajenih instrumentov integralne industrijske in ostalih razvojnih politik, v katerih bodo integrirani tudi podnebni cilji.

Ob svojih zavezah za odgovorno ravnanje z okoljem in doseganje ostalih ciljev ekonomskega in družbenega razvoja za doseganje teh ciljev na državni ravni od države same pričakuje konkretne ukrepe. Slovenija potrebuje smiseln nabor usklajenih ukrepov in projektov za obdobje do 2015 oziroma 2020, sicer razvojnih vlaganj, investicij in rasti v gospodarstvu ne bo. V to sodijo zlasti vlaganja v smeri prilagajanja na podnebne spremembe, ki so velika priložnost in izziv tudi za slovensko gospodarstvo. To velja tako za gospodarstvo kot za državo.

Gospodarstvo od države za doseganja podnebnih ciljev pričakuje:
• uvedbo zelenih javnih naročil, demonstracijskih in pilotnih projektov, usmerjenih v trajnostni razvoj, nizkoogljične tehnologije
• uvedbo zelene davčne reforme, katere priprava stoji; ki ne bo zgolj vir za večanje prihodkov v proračun in nove obremenitve gospodarstva;
• uvedbo nove sheme oprostitve plačila, s katero bo spodbujala dejansko zmanjšanje emisij CO2 dajatve za tiste, ki emisije zmanjšujejo.
• sistemske spodbude za prostovoljne aktivnosti, med njimi uvajanje EMAS, eco-label, EN 16001 ..., in da bo sama striktno izvajala zeleno javno naročanje in v ceni priznavala uporabo okoljsko in energetsko učinkovitejših naprav, storitev, itd..

Pogoj za pripravo novega zakona je:
• hkratna obravnava revizije delovanja že veljavnih predpisov in akcijskih načrtov/operativnih programov, med drugim tudi OP-TGP, AN URE in AN OVE
• Pred pripravo zakona obravnavanje podnebne strategije hkrati z obravnavo dolgoročne energetske strategije, dolgoročne prometne in prostorske strategije, ki jih danes Slovenija nima, skupaj s kmetijsko politik, ker močno posegajo v kakovost okolja. Prostorska politika in zakonodaja so ena največjih ovir za umeščanje tudi podnebno prijaznih objektov v prostor.

Zato zahtevamo, da se aktivnosti za sprejemanje zakona do nadaljnjega preložijo. Pričakujemo, da bi novi zakon namesto dodatnih obvez uvedel predvsem obvezno povezovanje državnih inštitucij s ciljem učinkovitejšega uresničevanja že veljavnih ukrepov in s tem pospešil prehod v nizko ogljično družbo.

tekst in foto: Gospodarska zbornica Slovenije
Služba za strateško komuniciranje
nazaj
pridružene povezave
 
nazaj